日銀は政府の子会社なのか：統合政府論をどう読むか

「日銀は政府の子会社」という言葉は何が危ういか

「日銀は政府の子会社だ」という言い方があります。

2022年には政治家がこの言い方を公の場で用いて論議を呼び、いまも経済の議論でよく見かけます。日本銀行が政府の子会社なのだから、政府の借金は問題ない。そういう文脈で語られることもあります。

この言い方は、政府と日本銀行のつながりを一言で表せる点で便利です。しかし危うくもあります。「子会社」という言葉が、実際には性質の違う複数の話をひとまとめにしてしまうからです。

「子会社」と言うとき、それが何を指しているのかははっきりしません。政府が日本銀行に出資しているという会計・出資の話なのか。日本銀行が法律上どういう組織なのかという法制度の話なのか。政府と中央銀行をまとめて一つの経済主体として見るというマクロ分析の話なのか。

これらは、本来は別の層の話です。

そこを混ぜたまま「子会社だから大丈夫」と言うと、何か重大な結論が出たように見えて、実際には論点がぼやけます。逆に「子会社などではない、日本銀行は独立している」とだけ言っても、同じくらい話は粗くなります。

この記事では、「日銀は政府の子会社」という表現を、会計・出資、法制度、マクロ分析の三つの層に分けて読み直します。

結論を先に言えば、日本銀行を政府の一部として分析することが有効な場面はあります。しかしそれは、日本銀行に制度上の独立性がないとか、政府が自由に命令できるという意味ではありません。

「子会社」という比喩はどこから来るのか

そもそも、なぜ「子会社」という比喩が出てくるのでしょうか。背景には、会社の親子関係と似て見える事実があります。政府が日本銀行に出資しており、しかも日本銀行の利益の多くが最終的に国庫に入る。出資していて利益がそこに戻る——この形は親会社と子会社の関係に似て見えます。だから「子会社」という言葉が使われます。

ただし、会社の親子関係には、株式・議決権・経営支配といった要素が伴います。日本銀行と政府の関係は、その一部だけが似ていて、肝心の部分が違います。

会計・出資の面から見た日本銀行

日本銀行は、日本銀行法という法律に基づいて設けられた法人です。※1

政府の一部門である「政府機関」でもなく、利益を株主に配る「株式会社」でもありません。日本銀行法によって定められた「認可法人」という特別な位置づけです。※2

認可法人とは、特別の法律に基づいて設立される、純粋な民間企業でも純粋な国の組織でもない中間的な法人だと考えてください。

日本銀行の資本金は1億円です。そのうち55%を政府が出資し、残りの45%を民間などが出資しています(日本銀行法第8条)。※3

過半を政府が出資しているという点だけを見れば、たしかに親会社と子会社の出資関係に似ています。

しかし、ここからが会社との違いです。

出資者が持つのは「株式」ではなく「出資証券」です(第9条)。そして株式会社の株主とは違い、出資者には議決権がありません。政府が55%を出資していても、株主総会のように日本銀行の政策を票で議決する仕組みはないのです。

配当も限られています。出資者への配当は、払込出資金額に対して年5%を超えられません(第53条第4項)。利益に応じていくらでも配当が増えるという株式会社の仕組みとは違います。

そして、日本銀行の利益の多くは、出資者ではなく国庫に向かいます。これは国債の利払いと合わせて後で見ます。

会計・出資の面だけを取り出すと、「政府が過半を出資し、利益が国に入る」という点で子会社に似ています。しかし、議決権がなく、配当が抑えられ、経営が出資比率で決まらないという点で、通常の子会社とは決定的に違います。

法制度の面から見た日本銀行

次に、法制度の面を見ます。

会計・出資では政府とのつながりが見えましたが、法律は日本銀行に独自の目的と自主性を与えています。

日本銀行法第1条は、日本銀行の目的を定めています。銀行券を発行し、通貨および金融の調節を行うこと。そして、銀行その他の金融機関の間で行われる資金決済の円滑を確保し、信用秩序の維持に資すること。これが日本銀行の役割です。

第2条は、その理念として、物価の安定を図ることを通じて国民経済の健全な発展に資することを掲げています。

ここで大切なのは、目的として「政府の資金繰りを助けること」が書かれているわけではない、という点です。

さらに第3条は、日本銀行の通貨および金融の調節における自主性は尊重されなければならない、と定めています。あわせて、政策決定の内容や過程を国民に明らかにする透明性の確保も求めています。

自主性が法律で尊重されるということは、政府が日本銀行に「この金利にしろ」「これだけ国債を買え」と一方的に命令できる建て付けにはなっていない、ということです。

もし日本銀行が普通の子会社なら、親会社である政府は経営方針を指示できるはずです。しかし法制度上は、そうなっていません。

つまり、会計・出資の面では子会社に似ていても、法制度の面では、日本銀行は政府から一定の距離を置いた組織として設計されています。

政府と日本銀行がどこまで一体で、どこから別なのか。それを分ける最初の線が、この法制度上の自主性です。

統合政府論とは何か

ここまでは日本銀行という一つの組織を、会計と法制度の面から見てきました。これとは別に、政府と中央銀行をまとめて一つの経済主体として扱う見方があります。これを統合政府と呼びます。

統合政府は、法律上の組織図の話ではありません。マクロ経済を分析するための道具です。では、なぜそんな見方をするのでしょうか。

政府が支出をしたり、国債を発行したり、税を集めたりする動きは、日本銀行の当座預金や国債の保有と、実際にはつながっています。政府が支出すれば民間の預金や銀行の準備預金（日本銀行当座預金）が増え、税を集めれば逆に減ります。国債の発行や日本銀行の国債買入も、その流れの中にあります。

こうしたお金の流れ全体を見るとき、政府と日本銀行を別々の帳簿で追うより、二つを合わせて一つの単位として見たほうが、資金の動きを見通しやすい場面があります。中央銀行と政府支出のつながりそのものは、別記事「中央銀行は何をしているのか」で整理しています。

これが統合政府という分析単位です。

ただし、統合政府として見ることは、次の二つを意味しません。一つは、日本銀行に法制度上の独立性がない、という意味ではないこと。さきほど見た日本銀行法第3条の自主性を否定するものではありません。二つは、政府と日本銀行が会計上ひとつの会社に合併した、という意味でもないこと。両者は別の法人であり、別の帳簿を持ち続けます。

統合政府は、「そう見ると資金の流れが分かりやすい」という分析の枠であって、法律や会計の事実を書き換えるものではありません。ここを外すと、「統合政府なのだから政府は日本銀行を自由にできる」という誤読に進みます。

日本銀行が保有する国債と利払い費

統合政府の見方がとくに効いてくるのが、国債の利払いです。

政府は、国債の保有者に利子を払います。保有者が民間の銀行や投資家なら、その利子は民間の収入となり、お金は政府の外に出ていきます。

ところが、日本銀行が保有している場合は、少し話が変わります。

政府が日本銀行の保有する国債に利子を払うと、その利子は日本銀行の収入になります。そして日本銀行の利益、つまり剰余金は、法定準備金と出資者への配当を除いて、国庫に納められます。これを国庫納付金と呼びます。※4

納付は各事業年度が終わってから2か月以内に行われ、国の一般会計の歳入になります。

つまり、政府が日本銀行に払った国債の利子は、日本銀行の利益の一部となり、剰余金として、その多くが国庫に戻ってきます。

政府から出ていったお金の相当部分が、めぐって政府に戻る。統合政府としてまとめて見ると、この利払いは内部での資金の移動に近く、相殺的に見えます。ここは「子会社」の比喩がいちばん実感に合う部分です。

ただし、注意すべき点が二つあります。

一つ、国庫に納められるのは国債の利子だけを取り出した額ではなく、剰余金全体から準備金と配当を除いた残りです。日本銀行にはほかの収益や費用もあります。とくに金利が上がる局面では、金融機関の当座預金に支払う利息などの費用が増え、国庫納付金が減ることもあります。だから「払った利子がそっくり全額戻る」わけではなく、相殺の程度も金利環境で変わります。「多くが国庫に戻り、相殺的に見える傾向がある」という程度に捉えるべきです。

二つ、これは日本銀行が保有する分の話であって、民間が保有する国債の利払いとは意味が違います。民間保有分の利子は、政府の外にいる家計や企業、金融機関の収入になります。そこは統合政府の内部では相殺されません。

だから、「日本銀行が国債を持っているのだから、国の借金は消えた」とは言えません。国債は日本銀行の資産として残り、発行残高がなくなるわけではありません。利払いの流れと保有者の構成が変わるのであって、借金がなかったことになるのではありません。

中央銀行の独立性と、通貨を出せることは別の話

さきほど触れた法制度上の自主性を、もう一段具体的に見ます。

平成10年に施行された新しい日本銀行法で、独立性と透明性が明確に導入されました。政府の監督権は、業務運営の合法性チェックに限られます。金融政策について、政府は決定会合に出席し、意見を述べ、議案を提出し、議決の延期を求めることはできますが、最終的に議決するのは日本銀行の政策委員会です。※5 政府は関与できても、命令はできません。

ただ、区別が要ります。この独立性は、金融政策をどう運営するかという制度の話であって、日本銀行が円という通貨を発行できるかどうかという能力の話とは別です。日本銀行が円を発行し、当座預金として供給できる力は、独立性の有無とは関係なく変わりません。

「独立しているから政府財政と無関係だ」も、「子会社だから政府は何でもできる」も、制度としての独立性と、能力としての通貨発行を混ぜています。この二つを分けると、議論はだいぶ整理されます。

MMTからどう読むか

MMT（現代貨幣理論）は、政府と中央銀行を統合政府としてまとめて見る発想をよく使います。

自国通貨を発行できる政府は、その通貨建ての支払いについて、家計のように「お金が尽きて払えなくなる」ことは基本的にありません。これがMMTのよく強調する点です。ただし、これを「子会社だから国の借金は無限に大丈夫」と受け取ると、大事な部分を落とします。

MMTが言おうとしているのは、「支払い不能かどうか」よりも「その支出が実物経済に何を起こすか」を見るべきだ、ということです。供給能力を超えて需要が膨らめば物価が上がる。金利や為替、資源配分、世代や階層の間の分配にも影響する。そして何にどれだけ支出するかは、最後は政治が決めます。

つまり、統合政府として見たときに本当に見るべきなのは、支払い不能のリスクではなく、インフレ、金利、分配、そして政治的な制約です。

ここで、主流派経済学との違いにも触れておきます。厳密な主流派マクロ経済学も、実は、自国通貨を発行できる政府が円を用意できずに名目的な支払い不能に陥る、とは通常考えません。ところが現実の財政論議では、主流派的な立場はしばしば「財源が足りない」「いずれ返せなくなる」という家計に近い発想へ滑り込みます。看板に掲げる「持続可能性」と、実際の論法がずれているのです。

そして両者を分ける決定的な違いは、見ている数値ではなく、通貨・国債・金利のあいだの因果をどう捉えるかにあります。国債発行が金利を押し上げて民間投資を締め出すと見るのか、金利はそもそも中央銀行が決める政策変数だと見るのか。同じ「金利」「インフレ」「持続可能性」という言葉を使っていても、その仕組みの理解が違えば、導かれる結論はまったく変わります。

MMTを読むときに大事なのは、強い言葉だけを取り出さないことです。「政府と中央銀行は統合して見られる」「自国通貨建てなら支払い不能にならない」という言葉も、単独で使えば「だから子会社で、何でもできる」という雑な結論に流れます。現実の制度、日本銀行の独立性、国債市場、物価の制約と合わせて読む必要があります。

いくつかの反論に答える

最後に、よく出てくる反論に答えます。

第一に、「法律上は独立しているのだから、統合政府論はおかしいのではないか」という反論です。

これは、法制度とマクロ分析という別の層を同じ土俵で比べています。日本銀行が法律上の自主性を持つことと、資金の流れをまとめて見ると分かりやすいことは、両立します。独立性があるから統合して見てはいけない、とはなりません。

第二に、「政府が日本銀行を支配できるなら、財政規律はなくなるのではないか」という反論です。

前提が二つずれています。まず、政府は日本銀行に一方的に命令できません。そして、統合政府として見ても、支出の歯止めは消えません。歯止めは「お金が尽きる」ことではなく、インフレ、金利、為替、分配、そして政治的な合意です。財政規律の中身が、財源の枯渇から、インフレなどの実物的な制約に移る、と考えるほうが実態に合います。金利上昇そのものが財政破綻に直結するのかは、別記事「金利が上がると日本は財政破綻するのか」で扱っています。

第三に、「日本銀行が国債を買い続ければ、円の信認が失われるのではないか」という反論です。

これは重要な論点ですが、「信認」という言葉だけでは、何を心配しているのかが定まりません。為替か、物価か、国債市場か。問題になりうるのは抽象的な信認ではなく、インフレや金利、政策への信頼といった具体的な経路です。円の信認が何を指すのかは、別記事「「円の信認」とは何を意味するのか」で分解しています。

まとめ

「日銀は政府の子会社」という言い方は、それだけでは粗すぎます。三つの層で見え方が違うからです。

会計・出資の面では、政府が過半を出資し、利益の多くが国庫に戻るという点で、たしかに子会社に似ています。しかし法制度の面では、日本銀行は認可法人であり、自主性を法律で尊重された組織です。政府は関与できても命令はできず、出資者に議決権もありません。ここでは比喩は当たりません。そしてマクロ分析の面では、統合政府という道具がありますが、これは資金の流れを見通すための枠であって、法制度の否定でも会計上の合併でもありません。

大事なのは、この三つの層を分けて読むことです。

「子会社だから国債問題は存在しない」も、「完全に無関係だから市場が金利で政府を破綻させる」も、どちらも層を取り違えています。

子会社という比喩には、当たっている部分と外れている部分があります。どこが当たり、どこが外れるのかを見分けることが、この言葉に振り回されないための第一歩です。

参考

関連記事

• 中央銀行は何をしているのか：金利・国債・決済システムから見る日銀
• MMTとは何か：管理通貨制度から読む政府・税・国債
• 金利が上がると日本は財政破綻するのか
• 「円の信認」とは何を意味するのか
• 政府の借金を家計と同じに考えてはいけない

外部資料

• ※1 日本銀行法（e-Gov 法令検索）
• ※2 日本銀行「日本銀行の概要」
• ※3 日本銀行「日本銀行の出資証券とは何ですか？」
• ※4 日本銀行「日本銀行の利益はどのように使われていますか？ 国庫納付金とは何ですか？」
• ※5 日本銀行「日本銀行の『独立性』と『透明性』――新日本銀行法の概要」

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